Se battre pour prouver des évidences – Comment les évaluations peuvent-elles montrer que le développement piloté par la communauté fonctionne?

CDD
©IFAD

Se battre pour prouver des évidences – Comment les évaluations peuvent-elles montrer que le développement piloté par la communauté fonctionne?

Le développement piloté par la communauté (Community driven development ou CDD) améliore le contrôle de la communauté sur les décisions de planification et les ressources à investir, en se fondant sur des principes de transparence, participation, responsabilisation et renforcement des capacités locales.

Bien que le CDD soit une approche dont l’efficience est reconnue pour l’offre de biens publics, notamment dans des situations de marginalisation ou de fragilité, les évaluations peinent souvent à trouver des preuves solides permettant de démontrer l’impact de cette approche en termes d’autonomisation. Cette difficulté pourrait être due, en partie, à la variété des contextes impliqués et aux attentes sur les résultats  escomptés de ces programmes.

Le débat

Les attentes sur les résultats escomptés du développement piloté par la communauté, en termes d’impact social et politique, ont été très fortes et parfois excessivement optimistes.  

La première évaluation de l’appui de la Banque mondiale au CDD (2005) a conclu que les résultats généraux de tels projets étaient supérieurs à ceux de projets non CDD. Mais l’évaluation a aussi montré que les projets CDD étaient plus performants sur leurs objectifs quantitatifs, comme par exemple la construction d’infrastructures, que sur leurs objectifs qualitatifs, comme par exemple le renforcement des capacités[i].

La synthèse d’évaluation de 2018 relative au CDD, préparée par l’Initiative internationale pour l’évaluation de l’impact (3IE), a marqué les esprits au sein de la communauté du développement. Selon elle, ces programmes n’avaient pas ou peu d’impact sur la cohésion sociale et la gouvernance, ce qui déclencha un débat continu sur comment évaluer le CDD[ii]. Plus récemment, en 2019, le Bureau indépendant de l’évaluation du FIDA a mis en œuvre la première synthèse d’évaluation de son action dans ce domaine sur une période de quarante ans. La première étape de la synthèse a consisté à passer en revue plus d’un millier de projets approuvés depuis 1978 et à identifier 243 projets comprenant des éléments CDD, qu’il s’agisse d’éléments tels qu’un fonds de développement communautaire ou d’objectifs propres spécifiques visant l’autonomisation de la communauté.  Cette synthèse a offert des éclairages intéressants sur la manière d’apprécier les contributions du CDD.

Pommes et oranges

L’une des difficultés courantes pour l’évaluation est d’éviter de comparer des pommes avec des oranges. Les projets CDD peuvent différer considérablement car ils s’adaptent aux capacités présentes et aux conditions locales spécifiques. Dans les initiatives du FIDA, par exemple, le développement participatif des communautés – qui prévoit que les communautés participent à des étapes spécifiques d’un projet, généralement la planification et la mise en œuvre – est probablement l’approche la plus courante. Plus spécifiquement, des actions visant à renforcer la gouvernance locale participative sont souvent mises en place dans les projets de gestion des ressources naturelles et de développement agricole qui encouragent l’autonomisation des communautés afin qu’elles travaillent en partenariat avec l’administration locale.

La synthèse d’évaluation de l’action du Fonds s’est concentrée sur les approches qui ont utilisé un fonds de développement communautaire (CDF) pour permettre à la communauté de prendre le contrôle des décisions de financement et des investissements effectués. Les CDF ont financé des infrastructures publiques mais aussi des investissements économiques à l’initiative de groupements ruraux.

La définition de «communauté» représente un autre défi pour l’évaluation de projets CDD. Une communauté est souvent considérée liée à un territoire, notamment dans le contexte africain. Or, cette vision n’engloberait pas un vaste ensemble de communautés extraterritoriales ciblées dans les opérations du FIDA, comme par exemple les groupes d’auto-assistance en Inde et les groupes d’agro-pasteurs et d’éleveurs non sédentaires en Éthiopie. L’utilisation du terme de «communauté» en tant que tel est parfois problématique car il peut masquer certaines diversités et inégalités [iii].

Faisons-nous fausse route?

Les évaluations de projets CDD soutenus par le FIDA ont constaté unanimement que ces projets ont renforcé le capital social dans les communautés rurales. Il existe encore peu de preuves «tangibles» pour étayer ces affirmations. Mesurer et comparer des concepts comme le capital social et la cohésion sociale peut être particulièrement ardu. Les interprétations spécifiques et mesurables varient selon les contextes, même s’il existe une conception générale du capital social par exemple, compris comme confiance, relations et réseaux.

Les méthodes qualitatives semblent se prêter davantage à la mesure du capital social. En Bolivie, une évaluation du Plan VIDA-PEEP a montré par exemple que les conclusions portant sur le capital social peuvent varier de manière significative entre une évaluation qualitative et quantitative. L’étude qualitative a étudié les «aspects qualitatifs» du capital social, comme la confiance mutuelle, les règles sociales et leur application, ainsi que la création et le renforcement des réseaux de solidarité entre les familles et les communautés participantes. Elle a conclu que le CDD a renforcé la confiance mutuelle et les réseaux de solidarité entre les familles et les communautés participantes. En revanche, l’étude quantitative a observé les indicateurs «factuels», comme par exemple l’adhésion à un groupe  et le nombre de fois où la personne interrogée s’est trouvée avec des membres externes à sa famille en dehors de la communauté au cours de l’année passée. En se référant aux résultats fournis par ces indicateurs, elle a conclu qu’il n’y avait pas ou peu d’impact sur le capital social des communautés rurales.

Mais avons-nous raison de supposer que les CDD ont nécessairement un impact sur le capital social? Ne confondons-nous pas la cause et l’effet? L’évaluation de l’impact du Plan VIDA-PEEP a conclu qu’en Bolivie, où les relations sociales sont fortes et où les initiatives politiques se fondent sur des projets CDD, le capital social pourrait être aussi bien une contribution qu’un résultat de la bonne performance d’un projet.

… et pourtant cela semble fonctionner

La synthèse d’évaluation a conclu que le CDD a obtenu de meilleurs résultats, notamment dans les situations de marginalité et/ou de fragilité. Dans de telles zones, ces projets ont été plus performants lorsqu’ils ont promu l’égalité hommes-femmes, la formation fonctionnelle et professionnelle des femmes, la formation de groupements, par exemple d’épargne ou de crédit, les activités génératrices de revenus, et indirectement à travers des investissements dans des projets contribuant aux systèmes d’eau potable.

Elle a aussi montré que l’appropriation par la communauté a permis d’assurer la durabilité des ressources naturelles et des biens matériels, mais que la durabilité de long terme est aussi tributaire du soutien public. Des contributions budgétaires publiques insuffisantes pour le financement des équipements, des services et de l’hébergement du personnel ont limité la durabilité, par exemple dans le cas des écoles et des centres de soins.

Le CDD reste donc pertinent

La dernière synthèse a confirmé la perception générale selon laquelle le CDD, qui privilégie le développement axé sur les personnes et l’appropriation locale, peut potentiellement apporter des réponses à des problèmes généraux comme la formation et le renforcement des groupes d’agriculteurs, la parité hommes-femmes, la sécurité alimentaire et la nutrition, et la gestion des ressources naturelles. Elle a montré aussi que le développement piloté par la communauté peut fournir une contribution essentielle à des institutions efficaces et à une prise de décision participative (visées par l’ODD 16).

Elle montre enfin que nous devons nous concentrer sur ce qu’il est réaliste d’attendre du CDD et prendre en considération la spécificité du contexte afin de savoir ce qui fonctionne et dans quelles conditions.

***

[i] OED de la Banque mondiale. 2005. The effectiveness of World Bank support for community-based and -driven development. [L’efficacité de l’appui de la Banque mondiale au développement basé sur les communautés et piloté par ces dernières.]

[ii] Guggenheim, Scott. 2018. Comments on 3IE Study on Community Driven Development [Commentaires sur l’étude 3IE sur le développement piloté par la communauté.] Dans FP2P, Blog de Oxfam GB tenu par Duncan Green.

[iii] Cornwall, Andrea. 2000. Beneficiary, consumer, citizen: Perspectives on Participation for Poverty Reduction. [Bénéficiaire, consommateur, citoyen: perspectives de participation pour la réduction de la pauvreté]. Sida studies no 2.