El desarrollo impulsado por la comunidad (CDD, por sus siglas en inglés) hace hincapié en el control comunitario sobre las decisiones de planificación y los recursos destinados a las inversiones, guiado por los principios de transparencia, participación, rendición de cuentas y una mayor capacidad local.
Aunque se considera que el CDD es una estrategia eficaz para proporcionar bienes públicos ‑en particular en situaciones de marginación o fragilidad‑ las evaluaciones suelen tener dificultades para encontrar evidencias claras que demuestren la capacidad de empoderamiento de este enfoque. Este desafío puede estar vinculado -en parte- a la amplia variedad de contextos implicados y a las expectativas de lo que deberían lograr estos programas.
El debate
Las esperanzas depositadas en los resultados del desarrollo impulsado por la comunidad -en términos de su repercusión social y normativa- han sido elevadas y, en ocasiones, demasiado optimistas.
La primera evaluación del apoyo del Banco Mundial al CDD (2005) constató que los proyectos relacionados con este enfoque estaban mejor valorados que otros programas. Pero la evaluación también evidenció que los proyectos de CDD lograban mejores resultados en objetivos cuantitativos -como la construcción de infraestructuras- que en objetivos cualitativos ‑como el aumento de capacidad-. [i]
La síntesis de evaluación de 2018 sobre CDD -realizada por la Iniciativa Internacional para la Evaluación de Impacto (3ie)- acaparó la atención de la comunidad de desarrollo. Concluía que los programas de CDD habían tenido poca o nula influencia en la cohesión social y la gobernanza, desencadenando un debate -aún abierto- sobre cómo evaluar el CDD. [ii] Más recientemente, en 2019, la Oficina de Evaluación Independiente del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) realizó la primera síntesis de su labor en este ámbito en cuarenta años. En primer lugar, la síntesis examinó más de un millar de proyectos aprobados desde 1978 e identificó 243 relacionados con el CDD: desde aquéllos que incluían un fondo de desarrollo comunitario a otros que tenían el empoderamiento comunitario como uno de sus objetivos. La síntesis proporcionó además información interesante sobre cómo medir las contribuciones del CDD.
Comparar aspectos diferentes
Un problema habitual en las evaluaciones es cómo evitar comparar cuestiones de naturaleza diferente. Los proyectos de CDD pueden ser muy dispares, ya que deben adaptarse a las capacidades existentes y las condiciones locales. Por ejemplo, en la labor del FIDA, el desarrollo comunitario participativo -en virtud del cual las comunidades participan en etapas específicas de un proyecto, por lo general en la planificación e implementación- es probablemente el enfoque más frecuente. En particular, los esfuerzos para fortalecer la gobernanza local participativa suelen utilizarse en proyectos de ordenación de recursos naturales y desarrollo agrícola en los que se empodera a las comunidades para trabajar como asociados con el gobierno local.
La síntesis de evaluación de la labor del FIDA se centró en aquellos enfoques que utilizaban un fondo de desarrollo comunitario (DCF, por sus siglas en inglés) para permitir que la comunidad asumiera el control sobre decisiones de financiación e inversiones. Los DCF han financiado infraestructuras públicas, pero también inversiones económicas realizadas por grupos de población rural.
La definición de “comunidad” plantea otro desafío en la evaluación de proyectos de CDD. A menudo se considera que una comunidad está vinculada a un territorio, en particular en el contexto africano. Sin embargo, esta perspectiva no incluye todo un conjunto de comunidades no territoriales objeto de las operaciones del FIDA, como por ejemplo grupos de autoayuda en India y grupos agro-pastoriles y de pastores no sedentarios en Etiopía. El empleo del término “comunidad” con este significado a veces resulta problemático, ya que puede ocultar el nivel de diversidad y desigualdad.[iii]
¿Equivocados?
Las evaluaciones de proyectos de CDD financiados por el FIDA constatan -de manera unánime- el fortalecimiento del capital social en las comunidades rurales. Sin embargo, existen pocos datos concluyentes que permitan corroborar estas conclusiones. Medir y comparar conceptos como capital y cohesión social puede ser especialmente difícil. Las interpretaciones específicas y medibles varían según el contexto, incluso cuando existe un consenso generalizado sobre -por ejemplo- el concepto de capital social como confianza, relaciones y redes.
Los métodos cualitativos parecen ser más adecuados para medir el capital social. En Bolivia, por ejemplo, una evaluación del Plan VIDA-PEEP puso de manifiesto diferencias significativas entre las conclusiones sobre capital social de las evaluaciones cualitativas y cuantitativas. El estudio cualitativo analizó los aspectos más “intangibles” del capital social ‑como la confianza mutua, las normas sociales y la forma en que funcionan- y la creación y fortalecimiento de redes de solidaridad entre familias y comunidades participantes. Concluyó que el CDD refuerza la confianza mutua y las redes de solidaridad entre familias y comunidades participantes. Por su parte, el estudio cuantitativo analizó indicadores “factuales”, como la pertenencia a un grupo y el número de veces que los encuestados han estado con personas ajenas a su familia fuera de su comunidad en el último año. Basándose en los resultados de estos indicadores, el estudio concluyó que el CDD tiene poca o nula influencia sobre el capital social de las comunidades rurales.
¿Podemos suponer que el CDD debería afectar al capital social? ¿Quizás estamos confundiendo causa y efecto? La evaluación de impacto del Plan VIDA-PEEP concluyó que en Bolivia -donde las relaciones sociales son sólidas y los proyectos de CDD impulsan iniciativas normativas- el capital social podría contribuir a -y ser consecuencia de- los buenos resultados de los proyectos.
… y sin embargo parece que funcionan
La síntesis de evaluación concluyó que el CDD obtiene mejores resultados, en particular en situaciones de marginación y/o fragilidad. Es más eficaz en ámbitos como la promoción de la igualdad de género, la formación funcional y profesional de las mujeres, la capacitación de grupos como los de ahorro y crédito o las actividades que generan ingresos, y -de manera indirecta por medio de inversiones- en proyectos como los relacionados con sistemas de agua potable.
También evidenció que la propiedad comunitaria contribuye a garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales y activos físicos, pero que la sostenibilidad a largo plazo depende también del apoyo gubernamental. En ocasiones, las asignaciones presupuestarias gubernamentales para sufragar equipos, servicios básicos y alojamiento para los empleados son insuficientes, reduciendo la sostenibilidad -por ejemplo- de escuelas y centros de salud.
El CDD sigue siendo -por tanto- relevante
Esta nueva síntesis corrobora la visión general de que el CDD -como forma de desarrollo centrado en las personas y gestionado localmente- tiene el potencial de abordar la incorporación de cuestiones como la formación y fortalecimiento de los grupos de agricultores, la igualdad de género, la seguridad alimentaria y la nutrición o la ordenación de los recursos naturales. También muestra que el desarrollo impulsado por la comunidad puede contribuir de manera decisiva a la eficacia de las instituciones y la toma de decisiones participativa (tal y como se estipula en el ODS 16).
La síntesis demuestra que en nuestras evaluaciones debemos centrarnos en lo que podemos esperar ‑realmente‑ del CDD y considerar el contexto específico para saber qué funciona y en qué condiciones.
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[i] Departamento de Evaluación de Operaciones (DEO) del Banco Mundial. 2005. La eficacia del apoyo del Banco Mundial para el desarrollo basado en la comunidad e impulsado por la comunidad.
[ii] Guggenheim, Scott. 2018. Comentarios sobre el estudio de la 3ie sobre desarrollo impulsado por la comunidad. Blog From poverty to power (FP2P) de Oxfam Gran Bretaña, gestionado por Duncan Green.
[iii] Cornwall, Andrea. 2000. Beneficiary consumer citizen: Perspectives on Participation for Poverty Reduction. Sida studies no 2.