¡Hola a todos! La Oficina de Evaluación de la FAO está evaluando actualmente la contribución de la Organización a determinados Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Esta tarea está resultando un poco complicada.
Es por ello que he pensado en compartir algunas de las lecciones que hemos aprendido de nuestra evaluación de la contribución de la FAO al ODS 2 (Hambre cero)[1].
Hace poco hablaba con dos colegas sudafricanos — Ian Goldman, del Centro para el Aprendizaje en Evaluación y Resultados (CLEAR) para África anglófona, y Dirk Troskie, del Departamento de Agricultura del Gobierno del Cabo Occidental, Sudáfrica— sobre los desafíos de evaluar la contribución a los ODS. Parecían un poco sorprendidos de que nos hubiéramos embarcado en esta tarea, ya que los vínculos causales entre la Agenda 2030 y la acción a nivel de país son sutiles y difíciles de identificar.
Los países evalúan sus progresos hacia el cumplimiento de las metas de los ODS por medio de los denominados exámenes nacionales voluntarios e informan al Foro político de alto nivel sobre el desarrollo sostenible. Este sistema de presentación de informes y seguimiento —en el que participan organismos de las Naciones Unidas, como la FAO, como responsables de los indicadores— tiene por objeto mantener la presión sobre los signatarios y hacerlos responsables. Sin embargo, la FAO no puede obligar a un país a hacer algo que no quiere. Todo se reduce a ejercer una influencia sutil, en la que aspectos aparentemente intangibles —como la persuasión, la inspiración y la ascendencia— juegan un papel fundamental. Entonces, ¿cómo evaluamos esto?
Lo primero que hacemos siempre es esclarecer las vías causales esperadas. En el caso del ODS 2, elaboramos dos teorías del cambio, en lugar de una. La primera (Teoría del cambio n.° 1, véase la figura correspondiente más abajo) se centró en las funciones y expectativas de una organización como la FAO en relación con los ODS. A continuación, elaboramos una teoría del cambio para el ODS 2 (Teoría del cambio n.° 2, véase la figura correspondiente más abajo), reagrupando las metas en tres niveles, con dos submetas cada uno: a) el apoyo a la producción de alimentos (metas 2.a y 2.5); b) la producción de alimentos (metas 2.3 y 2.4); y c) el consumo de alimentos (metas 2.1 y 2.2). Los mercados (metas 2.b y 2.c) vinculan los tres niveles.
Teoría del cambio n.° 1. La contribución de la FAO a los ODS (enlace)
Teoría del cambio n.° 2. Una representación simplificada del ODS 2 (enlace)
Al organizar las metas de esta manera, percibimos una cierta tensión entre la sección izquierda y la sección derecha. Las metas 2.1, 2.3 y 2.a —situadas a la izquierda en la figura— se corresponden con una visión tradicional de la agricultura, orientada a los ingresos y la producción suficiente de alimentos básicos. Las metas 2.2, 2.4 y 2.5 —situadas a la derecha en la figura— abogan por una transición hacia sistemas alimentarios más sostenibles y equitativos. Esta teoría del cambio del ODS 2 puede resumirse de la siguiente manera: los países deben reorientar y ampliar sus políticas agrícolas y sus sistemas de apoyo a la agricultura (mercados, investigación, extensión, etc.), a fin de promover la evolución hacia una agricultura más diversa, sostenible y equitativa, que mantenga la biodiversidad y no la erosione, y produzca alimentos diversos y nutritivos con un coste medioambiental menor.
El ODS 2 insta a un cambio de rumbo decisivo, que supone abandonar la filosofía “productivista” de la Revolución Verde de las décadas de 1960 y 1970. Este enfoque creó muchos de los problemas a los que nos enfrentamos hoy en día, al promover —por ejemplo— el uso generalizado de plaguicidas y fertilizantes químicos. Esto se alinea con los principios subyacentes de la Agenda 2030: en particular con el foco en la sostenibilidad ambiental, la inclusión social y económica (para “no dejar a nadie a atrás”), la innovación y la acción a escala.
Este trabajo teórico preliminar nos proporcionó una serie de dimensiones integradas en el marco de la Agenda 2030, con las cuales evaluar la contribución de la FAO al ODS 2 y su evolución a lo largo del tiempo. Es decir, un marco analítico basado en la Agenda 2030.
A continuación, desglosamos el enorme alcance del proyecto en 14 estudios temáticos (ver enlaces más abajo) y 15 estudios de casos de países. De este modo, optamos por centrarnos en lo que parecían —a priori— buenas prácticas, de las que la FAO podía aprender y difundir posteriormente. Fue una decisión pragmática basada en la naturaleza formativa de la evaluación. Habría tenido poco sentido visitar países en los que la ayuda de la FAO había sido insignificante o poco destacable.
Sin embargo, corríamos el riesgo de dar una imagen demasiado positiva de los resultados de la FAO a nivel de país. Contrarrestamos esto elaborando una metodología estándar y escalas de calificación basadas en una serie de elementos, como el grado de atención que los programas de la FAO prestan al principio de “no dejar a nadie atrás” y la sostenibilidad ambiental. A continuación, cotejamos los resultados con una muestra más amplia de evaluaciones anteriores a nivel de país.
¿Qué descubrimos? La FAO ha contribuido a diseñar los ODS y, en particular, el ODS 2, que tiene su origen en el Reto del Hambre Cero. Sin embargo, los resultados de la FAO han sido mucho mejores en materia de comunicación y promoción a nivel mundial que a nivel de país, donde las deficiencias operativas han limitado su contribución al ODS 2. Los avances en la transición hacia sistemas alimentarios más sostenibles son extremadamente lentos. De hecho, si bien la seguridad alimentaria y la nutrición estaban mejorando a nivel mundial antes de 2015, han empeorado desde que se estableció el ODS 2 y se han visto mermadas aún más por la pandemia de la enfermedad por coronavirus (COVID-19). Está claro que los ODS no son una solución mágica.
La teoría del cambio del ODS 2 (Teoría del cambio n.° 2) puso de relieve la importancia del comercio, los mercados y las preferencias de los consumidores como impulsores de la transformación hacia una agricultura más sostenible, y nuestros estudios de casos lo confirmaron. Hay muchas formas de contribuir al cumplimiento del ODS 2. Una de ellas consiste en realizar elecciones alimentarias saludables y sostenibles: esto transmite un mensaje potente a los productores de alimentos en los mercados de todo el mundo.
Me gustaría destacar las siguientes lecciones que hemos aprendido:
- A pesar de que tomamos precauciones, los estudios eran muy heterogéneos. Disponer de un número elevado de estudios de casos contribuyó a contrarrestar este problema. Cada uno de los estudios de casos temáticos y de países dio lugar a su propio conjunto de recomendaciones de mejora, además de las recomendaciones de la evaluación general, como manera de aprovechar el material.
- El sesgo positivo inherente a la búsqueda de “buenas prácticas” no fue tan acusado como temíamos, ya que se vio contrarrestado por una fuerza opuesta: el optimismo. Si se pide a una organización como la FAO que especifique quiénes han desarrollado una buena labor que haya dado lugar a buenas prácticas, el listado incluirá a muchos candidatos. Pero no todos se ajustarán realmente a ese perfil. De hecho, algunos candidatos habrán realizado un trabajo mediocre o poco satisfactorio. Es por ello que optamos por una muestra amplia de estudios de casos, que nos permitió incorporar ejemplos de resultados satisfactorios, pero también de otros no tan buenos.
- Otra lección aprendida fue el peligro asociado a la complejidad de nuestra tarea. Dedicamos mucho tiempo a desenmarañar los vínculos entre el ODS 2 y otros objetivos. Este trabajo —llevado a cabo con la ayuda del Centro de Desarrollo y Medio Ambiente de la Universidad de Berna— fue útil para identificar ciertas contrapartidas negativas de la agricultura, como la contaminación del agua y la destrucción de hábitats. Sin embargo, la comunicación resultó complicada —incluso dentro del propio equipo de evaluación— ya que se trató de una labor demasiado compleja. Por ello, creamos una versión simplificada, en la que sugerimos los vínculos con otros ODS, en lugar de identificarlos.
El Departamento de Agricultura del Gobierno del Cabo Occidental hizo algo bastante parecido. Encargado de evaluar cómo había contribuido al ODS 2 y a los objetivos de desarrollo nacionales y locales relacionados, analizó la situación por medio de una teoría sólida, identificó 14 puntos de intervención clave y realizó el seguimiento y la evaluación utilizando una metodología adecuada y semiestándar.
A mis colegas sudafricanos se les ocurrió una buena forma de resumirlo: “¿Cómo comer un elefante? Cortándolo en trozos”.
(Ningún elefante ha sido herido en esta evaluación).
Estudios temáticos (en inglés)
- Legal and parliamentarian work on food and nutrition security
- Nutrition education
- Support to value chain development
- Support to secure tenure of natural resources through VGGTs and other guidelines
- Farmer field schools and their derivatives
- Control of transboundary plant diseases and pests
- Agroecology
- Protection and fair share of genetic resources for food and agriculture
- South-South and triangular cooperation
- Support to agricultural investment
- Support to fair and informed commodity markets and international trade in agriculture
- Rural women’s empowerment
- Urban Food Agenda
- Aquaculture promotion and Blue Growth