La última edición del informe El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2020 -elaborado conjuntamente por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)- fue presentada por sus autores el 13 de julio, en el Foro Político de Alto Nivel sobre Desarrollo Sostenible de la ONU celebrado en Nueva York.
El informe de este año se centra en la transformación de los sistemas alimentarios para lograr dietas saludables y asequibles. La publicación analiza el coste de estas dietas en todo el mundo, por regiones y en diferentes contextos de desarrollo. La calidad de los alimentos es un factor importante para la seguridad alimentaria.
En el informe se utilizan varios indicadores. Quisiera aprovechar esta oportunidad para reflexionar sobre las dimensiones políticas y culturales de los indicadores de desarrollo, analizando brevemente dos de ellos. Ambos están relacionados con la meta 2.1 de los ODS -que aspira a poner fin al hambre- y se utilizan -entre otros- en el citado informe.
La idea de que el hambre es un problema político no es nueva: Josué de Castro (Brasil) ya lo planteaba en Geopolítica del hambre (1951), y Amartya Sen en Poverty and Famines: An Essay on Entitlement and Deprivation (Pobreza y hambrunas: Un ensayo sobre el derecho y la privación) (1981). En la era de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los indicadores del desarrollo mundial tienen mayor importancia y visibilidad: son mucho más que meras variables socioeconómicas, neutras y huecas. Suelen demostrar voluntad política, y ofrecen nuevas formas de conocer y comprender los problemas del desarrollo.
El primer indicador de la meta 2.1 de los ODS es el indicador 2.1.1: Prevalencia de la subalimentación (PoU, por sus siglas en inglés). Se trata de una estimación del número de personas -en un determinado país- que carece de energía alimentaria suficiente para llevar una vida sana y activa. Este indicador se remonta a la década de 1970 y se ha utilizado para realizar un seguimiento de los avances realizados hacia el cumplimiento del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM1): “erradicar la pobreza extrema y el hambre”. La FAO y sus Estados Miembros calculan la PoU cada año -y para cada país- estimando la cantidad de alimentos disponibles a nivel nacional. Posteriormente, este valor se prorratea –utilizando coeficientes de desigualdad social como el GINI- para determinar la proporción de la población que puede no tener acceso a una ingesta calórica adecuada.
La perspectiva del indicador de la PoU es -por tanto- la de un macroeconomista, que considera que una nación debe producir y comprar cereales en cantidades suficientes para alimentar a su población. Así es como se interpretaba -a grandes rasgos- el problema del hambre en la década de 1970: en términos de la cantidad de trigo, arroz o maíz disponible para la población.
La PoU ha sido objeto de numerosas críticas, que han sugerido que los fundamentos empíricos de algunas variables del modelo son cuestionables. La FAO reconoce las carencias del indicador y ha mejorado periódicamente los cálculos y datos en que se basan.
El segundo indicador de la meta 2.1 de los ODS es mucho más reciente. Se trata del indicador 2.1.2: Prevalencia de inseguridad alimentaria moderada o grave en la población, según la Escala de Experiencia de Inseguridad Alimentaria (FIES, por sus siglas en inglés). La FIES es una escala basada en ocho preguntas que puede incorporarse fácilmente a encuestas preexistentes, como las encuestas demográficas y de salud o los estudios del Banco Mundial sobre niveles de vida. Estas preguntas se centran en la capacidad de acceder a alimentos saludables y variados, y dan lugar a dos indicadores: uno sobre inseguridad alimentaria grave y otro sobre inseguridad alimentaria moderada.
La metodología de estos indicadores está bajo la “custodia” de la FAO. Es decir, la Organización se ocupa de desarrollar la metodología y capacitar a los equipos nacionales que recopilan y analizan los datos en cada país. De hecho, en la era de los ODS, las autoridades nacionales pertinentes -como las oficinas nacionales de estadística- se encargan de recopilar y analizar los datos sobre el desarrollo.
La metodología de la FIES es muy diferente a la de la PoU. En lugar de medir directamente la cantidad de alimentos o ingresos que tienen las personas, se les pide que compartan sus propias experiencias a través de una encuesta, preguntándoles -por ejemplo- si han tenido que reducir su consumo de alimentos o conformarse con alimentos baratos, o si se han visto obligados a saltarse alguna comida. Este indicador basado en la experiencia transmite -por tanto- una preocupación diferente, que puede resumirse de la siguiente manera: “Es importante consultar a la población de un país sobre sus problemas de desarrollo”.
Los inicios la FIES fueron complicados, debido a diversos factores:
- Un proceso de introducción criticado. A fin de probar la solidez de la FIES en diferentes culturas, idiomas y condiciones económicas, y garantizar la disponibilidad de datos hasta que pudieran ser recopilados por las oficinas nacionales de estadística, la FAO encargó a una empresa privada (Gallup World Poll) aplicar el módulo de encuesta de la FIES a una muestra representativa de 150 países de todo el mundo entre 2014 y 2016. Esto permitió validar la metodología e incluir los dos indicadores de la FIES en el conjunto de indicadores de los ODS en 2017. Sin embargo, este enfoque fue criticado posteriormente, ya que el espíritu de los ODS sugiere que sean los propios países miembros quienes recopilen los datos. Algunos países pidieron no difundir los datos recopilados por la FAO y Gallup, y eliminarlos del sitio web oficial de la ONU sobre los indicadores de los ODS.
- Adaptación local al número de preguntas. Algunos países -como Brasil o Estados Unidos- ya tienen su propia escala nacional basada en un número mayor de preguntas, mientras que otros -como China- han preferido utilizar menos preguntas para desarrollar su escala.
- La traducción de las preguntas de la FIES a más de 100 idiomas nacionales. Los matices que introduce -de manera casi inevitable- cualquier traducción podrían sesgar los datos de forma significativa, sobre todo si esta se hace con rapidez.
- Por último, pero no por ello menos importante, la FIES da voz a la sociedad. Trata a los encuestados como individuos cuyas experiencias son importantes, y no como meros objetos de estudio. Esta característica positiva puede tener también un inconveniente al introducir cierta subjetividad en los datos recopilados. Como se basa en la experiencia, la FIES puede ser -en sí misma- más subjetiva que las mediciones antropométricas directas, tal y como sugieren los indicadores de retraso del crecimiento o las estimaciones de la disponibilidad nacional de alimentos básicos (PoU).
La FIES y la PoU están estrechamente correlacionadas, pero han surgido algunas discrepancias (SOFI 2017). En algunos países de África oriental y austral, la prevalencia de la inseguridad alimentaria grave -en base a la FIES- es muy superior a la PoU. Esto podría sugerir que la FIES refleja mejor -en tiempo real- los efectos de tres años de sequía relacionada con el fenómeno de El Niño. Otros países mostraron una tendencia opuesta: una baja prevalencia de la inseguridad alimentaria grave en base a la FIES frente a una elevada prevalencia de la subalimentación. Según los autores del SOFI 2017, esto podría obedecer a una posible subestimación de las dificultades alimentarias en algunos países.
En particular, la metodología de muestreo de la FIES no siempre funciona en países en los que la libertad de expresión no está garantizada.
Algunos observadores se preguntan si un indicador basado en la experiencia -como la FIES- puede considerarse un indicador mundial, o si su subjetividad cultural y sesgo local no permiten comparar datos entre diferentes países de manera precisa.
En 2018, una evaluación confirmó que la FIES es una herramienta sólida para medir el acceso a los alimentos, y tiene algunas ventajas -e inconvenientes- metodológicos en comparación con otros indicadores. La facilidad para recopilar información es una característica distintiva de gran utilidad en el marco de seguimiento de los ODS, un compromiso complejo que puede tener un coste económico elevado para los países en desarrollo. Los datos de la FIES se pueden desglosar -de manera sencilla- por lugar, sexo o grupo social, mientras que la PoU no permite segregar los resultados por debajo del nivel nacional. La capacidad para desglosar datos es una ventaja importante de la FIES: permite identificar aquellas zonas geográficas y grupos sociales que están más expuestos a la inseguridad alimentaria y, por tanto, “no dejar a nadie atrás”, uno de los principios fundamentales de los ODS. Además, la evaluación destaca que el marco de seguimiento de los ODS incluye otros muchos indicadores cuyos datos se recopilan mediante encuestas de opinión.
Por todas estas razones, la FAO ha seguido elaborando y utilizando indicadores basados en la FIES, pese a la oposición de algunos países miembros de la Organización. Creo que esta es -precisamente- su función: difundir ideas y herramientas a nivel internacional, sin olvidar las particularidades locales y absteniéndose de cualquier inclinación hacia una hegemonía cultural.
A modo de conclusión, ningún indicador de la seguridad alimentaria será perfecto. De ahí el valor de un conjunto de indicadores que se complementan entre sí cuando se validan e interpretan de manera adecuada. Si las dificultades para introducir la FIES parecen haber quedado -en su mayoría- atrás, siempre puede haber vaivenes imprevistos -sobre todo si las cifras empeoran- como parece suceder hoy en día...